中国面临恐怖威胁向全局扩散 反恐法或年内出台

5月底，北京社会面反恐防暴工作全面升级：85万名平安志愿者走上街头开展巡逻；10万人收集涉恐涉暴信息；22个进京检查站实行一级查控，逢车必查；31条公交线路每车将配备乘务安全员；群众举报涉恐涉暴线索奖励办法发布，重要线索奖励不低于4万元，上不封顶……

与此同时，全国其他省份也都采取了不同形式的反恐专项行动。河北、广东、云南等地通过不同层面的密集反恐演练检验防暴预案、磨合队伍、查找不足。上海、长沙等城市则实行了民警佩枪巡逻，部分城市在重点地区配备了装甲车等重型装备。

有媒体和学者称，中国已进入“全民反恐”时代。

“总体来看，我国面临的恐怖威胁风险增高。”中国人民公安大学反恐怖研究中心主任梅建明对《中国经济周刊》表示，自北京“10·28”暴力恐怖案件（注：指10月28日金水桥汽车冲撞事件）发生以来，东突恐怖组织头目在境外叫嚣，鼓动恐怖分子用自动武器来实施恐怖行为，实际上暗示了用更残酷、更残暴的手段来制造恐怖袭击。而最近发生的昆明火车站“3·1”严重暴力恐怖案、乌鲁木齐“5·22”严重暴力恐怖案件，正表现出了恐怖手段的升级，暴力破坏性的增强，也侧面反映出境外恐怖势力对境内恐怖分子的鼓动和影响。

“恐怖手段越发血腥残忍，恐怖范围越发扩散，恐怖危害越发严重。”国际关系学院公共管理系主任李文良这样概括现阶段境内暴恐活动的特点。他表示，恐怖组织活动的暴力倾向性更加严重，甚至可能诱导社会暴力心理和暴力倾向。因此，对付暴恐活动和恐怖分子必须是全社会共同参与的“群众路线”。

国际关系学院公共管理系教授、国家安全政策委员会特邀研究员刘跃进对《中国经济周刊》表示，“全民反恐有效地发挥了民众天然预警的作用。”

“全民反恐是动员社会力量，积极配合政府反恐工作，提高群众防范意识，构建全面反恐怖防范体系的一种重要举措。”梅建明说，启动社会面防恐措施，实际上是沿用了我国社会治安综合治理的一些思路来开展反恐工作，堪称是“我国独创”。

李文良建议，北京市启动社会面防控措施，是应急性、临时性的，应当与常态的管理措施相结合，将目前的措施规范化、长期化。

反恐问题研究专家：

全民反恐并不提倡民众主动去发现、制服恐怖分子

我们所面临的恐怖威胁是建国以来最严重的

《中国经济周刊》：何为恐怖主义？目前我国面临着怎样的恐怖威胁？

梅建明：对于“恐怖主义”，全球没有一致的定义，即使在同一个国家，不同部门的看法、定义也不尽相同。

我国于2011年10月29日起施行的《全国人大常委会关于加强反恐怖工作有关问题的决定》规定，恐怖活动是指以制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织为目的，采取暴力、破坏、恐吓等手段，造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为，以及煽动、资助或者以其他方式协助实施上述活动的行为。

美国联邦调查局则将“恐怖主义”定义为“出于政治或社会性目的针对人身或财产非法使用暴力以恐吓、强迫政府、民众的行为”。

法国《刑法典》规定，恐怖主义为“旨在通过恐吓或恐怖的手段，严重扰乱公共秩序的个人或集体的行为”。

总体来看，我国面临的恐怖威胁风险增高。以北京“10·28”暴力恐怖案件以来的国内外反恐形势为证，事件本身以及事件引起的反应（国内外恐怖势力的反应、东突势力的反应）都说明了我国面临的形势严峻。

恐怖威胁来源于两个方面：境外与境内。境外主要是煽动、渗透、指挥与策划；境内主要是响应、串联、组织与实施。

形势严峻也与东突恐怖组织本身的组织形式、思想基础、行动策略有关系。总体来看，当前国内恐怖袭击事件频发，制造这些事件的团伙或组织之间表现出分散化、本地化、自发性的特点，他们在思想上高度统一，都把混杂着宗教极端主义与民族分裂主义的恐怖思想作为精神动力，充分利用互联网时代的技术手段，传播极端思想、物色对象、招募人员，通过周密的组织策划，在新疆并积极寻求在内地针对具有重要政治、经济、文化意义的目标实施恐怖袭击，企图以暴力恐怖的“圣战”方式达到分裂国家的目的。

《中国经济周刊》：今年5月底，北京市提升社会防控等级，有85万名志愿者走上街头，配合专业部门开展治安巡逻等工作，被称为“全民反恐”。“全民反恐”的概念是否为首次提出？应当如何理解？

李伟：“全民反恐”是中国提出的概念，专业的解释是“反恐的专群结合”，即专业的、职能部门的反恐力量，和民众的反恐力量结合，来共同应对恐怖主义的威胁。

之所以提出这一概念，首先是因为恐怖主义主要针对的是普通民众，民众既是恐怖主义活动最大的受害者，同时也是反恐的重要基础力量和依靠力量，由于恐怖主义活动自身的一些特点规律，特别是其活动手法的隐蔽性以及发动恐怖袭击的不确定性和突发性，使得单靠专业的反恐职能部门以及反恐力量，很难全面遏制恐怖主义的发展态势，所以，民众要在反恐这个十分专业的领域发挥很重要的作用。

其次，当前，中国所面临的恐怖威胁，出现地域扩大化、袭击频率上升、手段和手法更加血腥残忍的态势，也就是说，我们所面临的恐怖威胁是建国以来最严重的。基于这样的现实情况，所以才出现全民反恐这样一个概念。

其实，美国、俄罗斯、英国、澳大利亚等许多国家，事实上也实施了全民反恐的模式。

我国与西方全民反恐不一样

《中国经济周刊》：国外的全民反恐模式是什么样的？

梅建明：全民反恐在国外有先例。早在20世纪60年代，美国就启动了名为“USA On Watch”的“守望美利坚”计划，要求居民提高对可疑的人和情况的警觉，预防犯罪和紧急事态。2001年“9·11”恐怖袭击事件发生后，美国在“守望美利坚”计划中又加入了反恐内容，推行了“可疑行为报告制度”，该制度将反恐内容制度化，对民众应该如何观察和发现可疑行为、报告方式及保密规范作出了明确的规定。

《中国经济周刊》：我国的全民反恐与国外的全民反恐有何不同？

李伟：西方国家的全民反恐，是根据反恐专业职能部门以及力量对恐怖活动特点规律的掌控，与一些相关的部门、商业机构或者其他群体加强联系，从而获得有用的信息。在任何国家，全民反恐的一个重要概念，就是可疑情况报告。比如在美国，反恐专业职能部门可能会和一些大商场的收银员或其他工作人员建立密切联系，要求他们关注一些有可能会被恐怖分子大量购买、用来制造爆炸物的物品，如廉价的通信器材和化妆品，一旦发现任何这方面的线索，他们就会向相关部门报告，这也形成了一种全民反恐的模式。

民众反恐重在报告可疑和保护自己

《中国经济周刊》：中国城市社区里的大爷、大妈，应该如何在反恐中起到作用？

李伟：不同的国家国体、政体，包括民众在整体的安全意识上，都有不同的特点。中国的社区文化比西方更浓厚一些，大爷大妈们对本社区的人员往来，以及人们的生活习惯了解得比较全面，他们对异常情况的敏感度比一般人高，在维护社会稳定的过程中能发挥十分关键的作用。

但是，全民反恐，并不是提倡民众去主动发现恐怖分子，然后主动与恐怖分子进行斗争或者制服恐怖分子。世界各国对此都不提倡。

全民反恐最重要的内容有两个方面：一是遇到可疑情况要报告；二是提高自己的安全意识，特别是遇到突发恐怖袭击时，能最大限度地保证自己的生命安全。对于中国人来说，今后遇到任何突发情况，首先要尽量做到不围观，这可能是保护自己的一个很好的做法。围观会造成两个负面影响：一、可能会影响专门力量的快速应急反应和处置恐怖袭击突发事件；二、有可能给自己带来次生性的伤害。

反恐能力重在情报预警

《中国经济周刊》：这次的全民反恐是不是建国以来最高级别的反恐举措？

李伟：从整体的规模上、措施上，以及装备和能力上，我认为，当前我国的反恐防暴级别达到了建国以来在反恐问题上的最高级别。不仅是在新疆地区，在一些重要的大城市，包括一些中小城市，各省份相关的反恐职能部门也都在强化自己的能力训练、反恐演习和演练。

《中国经济周刊》：今后，我们的反恐等级会不会继续提高？

李伟：反恐一定要注意把握平衡性。我们所采取的反恐措施，以及我们所要提高反恐的级别，与我们对可能会面临的恐怖威胁相应的评估是相一致的。我们强调反恐的能力，更重要的一点体现在反恐的情报预警方面。我们能不能再继续加大对反恐情报的投入，然后能够在恐怖分子实施恐怖袭击之前，就能够及时发现他、制止他，使我们的安检措施或者是其他相应的措施，仍然维持在当前的级别。

全民反恐体现了中央反恐的新思路

《中国经济周刊》：全民反恐是否体现了中央反恐的新思路？

梅建明： “全民反恐”体现了中央反恐的新思路，但中央反恐的新思路并不仅仅局限于“全民反恐”。在反恐的指导思想——总体国家安全观，组织体制——国家反恐怖工作协调小组升级为国家反恐怖工作领导小组，成立各级反恐怖领导小组，以及反恐策略等方面，都有新的变化。

《中国经济周刊》：国家安全委员会在反恐行动中起到怎样的作用？

梅建明：国家安全委员会提出的总体国家安全观将全面指导反恐怖的各项工作。国家安全委员会的建立，本身体现了我国在新时期安全工作方面战略性的调整，它意味着我国领导人面对新时期的安全形势和安全挑战，做出了从全方位实现我国国家安全工作的战略性的调整，这种调整首先是组织体制、领导机制的变化。所以在国家安全观的统领之下，反恐工作将会得到进一步加强。

反恐法或将于年内出台

《中国经济周刊》：未来，我国反恐工作机制将会如何升级？

梅建明：未来，反恐怖将在我国国家安全工作中具有十分重要的位置。现阶段，反恐怖工作机制应当从以下六个方面着手升级：一、尽快制定《中华人民共和国反恐怖主义法》，这对于建设社会主义法治国家，指导我们更有效地开展反恐工作来说，非常必要；二、完善反恐怖领导和指挥体系；三、加强反恐怖专业力量建设和人才培养；四、加强反恐怖情报体系建设；五、反恐怖技术研发；六、反恐怖国际合作。

《中国经济周刊》：为什么在有《刑法》、《刑诉法》的同时，还需要《反恐法》？

李伟：《刑法》的原理是威慑法，简单说就是杀人偿命，而《反恐法》是预防法。

具体来说，恐怖犯罪与普通的刑事暴力犯罪不同。普通的刑事暴力犯罪是一种隐性的犯罪，犯罪人在犯罪的时候是力图逃避法律的惩处；而恐怖分子属于一种显性犯罪活动，恐怖分子在最后实施恐怖袭击的时候，有时是采取自杀式的恐怖袭击活动，另外，他们也不惧怕法律的惩处，所以，《刑法》在打击或者说在遏制恐怖主义方面存在缺陷。

《反恐法》立法的原理和出发点，是强调它是一部预防法，也就是说要预防恐怖分子发动恐怖袭击，不能等恐怖分子发动恐怖袭击的时候，我们再去进行反恐。

《中国经济周刊》：您预计《反恐法》出台需要多长时间？

李伟：从我国所面临的恐怖威胁的现实情况，特别是恐怖威胁由局部性的问题正在向全局蔓延扩散的态势来看，再加上当前的提高反恐等级、加大反恐投入的现实，我个人认为，我国的《反恐法》应该在年内或许就能够出台